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                                                                             来源:李永生编辑


        近日,一位国际知名评级机构专家的观点在网络悄然走红。观点认为,面对国内外的经济冲击,地方政府财政收入面临较大的下行压力,但由于保民生稳增长的需要,对城投公司的支持意愿反而加强,因为——“城投公司在处理政府关系、项目投资经验方面具有其他国企和民企不具备的优势。”

        这个观点说明了城投对于地方发展的地位,那就像是梵蒂冈之于天主教,木叶村之于忍者界。首先表个态,笔者也是赞同这个观点的。

        谈一谈“城市发展命运共同体”

        D博士,城投咨询泰斗,在很多场合,他都会呼吁地方政府要认识城投、认清城投。受D博士的观点影响,笔者在给城投做转型咨询项目的时候也会提倡坚守“背靠市长、面向市场”的基本定位。地方政府和城投公司,只有相互理解和信任才能构建良性、高效的地方城建投融资体制,提高国有资本投资和运营效率,发挥好城投作为地方经济稳增长“压舱石”的作用。

        当前,城投公司转型已达成共识,对于城投公司转型,各地政府实际上大都支持,城投公司自己也都有一定信心。现实总比理想骨感,笔者在近期的走访调研过程中,也遇到不少地方面临着差不多的困扰——政府想支持,但不知如何支持?城投公司想被支持,但不知如何获得支持?

        如何解释、解决这个两难的困境?

        笔者翻阅辞海,山寨了一个新名词——城市发展命运共同体。顾名思义,这是从“人类命运共同体”那儿抄作业来的,只是恰好可以解释地方政府与城投公司的“微妙”关系。

        面对当今世界问题重重,中国拿出了消弭全球各种乱象的“中国钥匙”——“构建人类命运共同体”。从2012年至今,“人类命运共同体”已被全球绝大多数国家和地区认同,构筑了中国乃至世界面对百年未有之大变局的牢固防线。

        对于世界发展来说,人类是主体,各个国家和地区的人类构成了“命运共同体”;对于城市发展来说,政府是主体,城投也是,地方政府在城市的发展进程中举足轻重,城投公司也在日以继夜地改造着城市的面貌与气质,政府与城投,在某个看不见的维度慢慢交织成了城市发展命运共同体。

        政府与城投互动的基本逻辑

        这是个哲学题,解释起来费劲,笔者就尽可能通俗地阐述。

        “我们转型的定位不需要高大上,可以参考我们市长关于国有企业的定位——用市场化的手段经营管理好政府垄断性的资源。”这是某沿海县级市城投老总在和笔者谈“十四五”转型发展时说的话。说实话,振聋发聩,把政府和城投的关系临摹得干净、麻溜儿。

        平台公司发展的20多年进程,离不开地方政府的大力支持。不管是直接的资产资源注入(包括早期公益性的资产)还是信用担保、承诺等等,都算是把城投拉扯大了。笔者在杂谈系列中多次提及,平台公司迫切需要转型发展,重新焕发生机,来支持地方城市基础设施建设和经济社会发展。如何焕发新机和转型发展?在笔者看来,很重要的一点还是需要地方政府的大力支持。 

        43号文引发的政府融资“去平台化”,进而演进到城投转型的“去行政化”,这是一个基础的逻辑演变,也带来了两个极端:过分强调市场化与政企不分。

        “城投公司转型绝不是要脱离政府完全走向市场,反而通过地方城建投融资机制多位一体的综合改革,政府与城投的互动关系会得到强化,这种良性互动强化会助力政府的治理体系和运行效率的优化、升级,也会让城投获得涅槃重生。”D博士斩钉截铁,一如他20多年前涉猎城投咨询时的果敢。

        “城投转型就像孙猴子翻筋斗,再怎么折腾还在如来手里,城投转型要着力于城市发展新的理念之上,应需而变。”马老师一如既往地精辟,40多年来的智慧全刻在他后移的发际线上。城投转型发展的方向一定是暗合城市发展规律的,马老师的话实际上也契合了这个概念——城市发展命运共同体,一个城投与城市共存、共赢、共荣的有机体。这个“城市发展命运共同体”的存在,就是政府与市场,政府与城投良性互动的底层逻辑。

        这里面的主体是政府和城投——政府的诉求是“六保”、城市建设、城市运营、公用事业、产业发展、债务化解、扶贫攻坚、生态治理……城投的功能是搞融资、搞建设、搞扶贫、抗洪救灾、园区招商、产业投资、支持抗疫、复工复产……是不是一拍即合?

        基于大局观来说,城投可以通过两项基本职能来实现服务政府意图与构筑自身能力两端平衡,即国有资本投资和运营,这实际上也是地方打造两类公司的基本意图。老生常谈,城市为壳,产业为核,城投也会在完成政府事项过程中以基础设施建设创新性地培育与发展企业的经营管理能力和资源整合能力,以资源嫁接、资产整合的平台建设方式扩大国有资本的影响力和控制力,参与本地产业转型升级,助力当地战略新兴产业布局。

        政府与城投如何互动?

        后疫情时代,城投公司重要性不言而喻,如何依托政府有效地支持实现地方发展和平台转型的共频共振,则显得尤为关键。

        先说政府对城投,关键词就是“支持”。

        在当前政策收紧、任务艰巨的新形势下,地方政府对平台公司的支持逻辑发生了根本性变化,由此前的直接信用背书变成了以后的间接信用支持。在合法合规且可行的范围内,笔者将政府对城投公司的支持分为软支持和硬支持两个方面。软支持,主要是政策、机制等方面;硬支持,主要是资产、业务、债务等方面。

        硬支持相对务实一些,比如笔者在杂谈《一大波城投更名城发其中隐含了怎样的秘密》中提到的,很多地方将地方城投、水投、交投、文投、旅投等五花八门的平台公司进行大整合组建城市发展集团,短期内便能够显著提升市场化融资能力;比如某地把所有的矿产资源都陆续划给城投公司,包括县区的采矿权、探矿权,也支持公司去谈,对于一些民营的矿产开采公司,政府通也支持公司来经营管理,这里要么收购、要么就是行政手段了。

        软支持往往效果更加持续,比如2016年的财综4号文出来后,成都、杭州、石家庄等地就发文让城投公司作为做地主体,承担土地整理业务,通过相对市场化的手段为城投提供了稳定的现金流;比如很多地方明确让城投公司作为项目代建单位,在保障城投基本业务体量的同时也为城投提供了参与市场化竞争的缓冲期;比如某省会城投老早就采取了年薪制改革,按照可用资本转化率来核算公司经营效益,在政府支持下,经过公司全体员工的共同努力,公司效益提升了,公司从领导班子到基层员工也都有了大幅度提升,着实让外人(尤其是机关单位的)看的好生羡慕。

        创新一点的,比如东部某沿海城市,市长定了每周二为“城投办公日”,这天市长主持,政府相关部门参加,会在城投集中商议相关事项,并协调相关部门支持。当然了,政府成立必要的投融资管理委员会,至少常务副职分管城投公司等等,都是政府对城投公司日常工作协调机制的具体形式。

        再说城投对政府,关键词就是“响应”。

        用上面那位市长的话说,城投的“响应”就是用市场化的手段经营管理好政府垄断性的资源。相对政府支持城投的“一揽子”举措,城投的能量显然小得多,但是能动性的大小则取决于城投的老总了。在传统“不做就不会错”的中庸思想下,虽然守住了“国有资产保值”的底线,但也错失了在当前绝佳的政策窗口期发展壮大的机遇。

        笔者将这种响应总结为“123法则”:做好1个规划、规避2种风险、提升3大能力。

        做好1个规划,即中长期发展战略规划。科学、合理的发展战略规划不仅能从战略上明确企业中长期的经营哲学、发展定位、发展目标和阶段目标,也能从战术上帮助企业调整业务布局和优化内部管理。

        规避2种风险,即过度保守的风险和盲目激进的风险。需要平台公司发挥主观能动性,积极抓住“双循环”机制和区域性的战略机遇,同时也要坚持规划引领,聚焦主业,完善风控和投后管理,避免造成国有资本流失。

        提升3大能力,即市场化融资能力、资本运作能力和项目运作能力。通过资产资源整合做大做强提升主体信用和融资能力,通过市场化的资本运作实现以资本为“纽带”助推地方产业升级,通过强大的项目管理能力优化资源配置。

        不管是政府对城投公司的支持,还是城投对政府的响应,是需要持之以恒的。试想,失去了政府支持后,城投公司还可以独立自主的去独当一面么?即便你有资本和能力去独当一面,但是你敢么?万一弄个投资失败,扣上国有资产流失的帽子就凉凉了。当然了,在中国地方主政领导频繁调整的情形下,让几任领导一如既往地去支持城投公司的发展,这也需要看地方主政领导的执政艺术了。不过你若回头看看过去三十年的华夏大地,但凡一个发展比较快、比较好的城市,无一没有城投公司的精彩亮相和奋发作为。这也许从另外一个方面,给我们的推论提供了有力的作战。

               说句题外话,这篇杂谈也仅仅是金先森的一家之言,地方政府与城投公司构筑的“城市发展命运共同体”显然不会像文章说的这么简单,还需要通过实践来修正理论,还需要多听专家和大家的想法来博采众长。

        2020年11月03日

        关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见
        山东:到2022年,基本建成全国新型基础设施建设先行区和示范区

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        地方政府与城投公司:融合与交织的命运共同体

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